作者：马清裕
市镇的设置是国家政权建设的重要组成部分，与国家社会经济发展密切相关。鉴于设市工作存在的盲目性、被动性，国家民政部于上世纪80年代末开展全国设市预测与规划工作，委托我所与民政部区划地名司共同承担此任务，由胡序威担任课题组组长。设市预测与规划是一项创新工程，从理论到方法需要探索，工作量很大，历经六年（1989-1995年），课题组成员倾注全力圆满完成任务。设市预测与规划推动我国设市工作走上了科学化轨道。我作为课题组副组长，参与了规划工作的全过程，回首往事，难以忘怀。
一、民政部主持设市规划工作
改革开放以前，我国设市工作经历了曲折、反复的过程。改革开放后，国家颁布了一些有利于城市发展的政策，长期被压抑的城市得到健康发展，新城市如雨后春笋。到1980年代中期，设市出现了过热倾向，1978-1990年全国新增城市274个，年均新增城市22.8个，而建国后至1978年底全国新增城市61个，年均新增城市2.1个。许多新增城市是合理的，但也有不少新设城市不够设市条件。某些地方领导片面认为设市有利于对外开放和招商引资，有利于城市建设。实际上由于社会经济基础薄弱，县改市后不仅不能起到促进社会经济发展和城市建设的作用，反而由于县改市机构增多，人员编制增加，财政负担加重，且削弱了农业的基础地位。出现上述问题的原因众多，而国家缺乏设市的全面规划合理布局也是原因之一。民政部门采取传统的工作方法，申请设市由基层向上级层层报批，报一个审批一个，设市工作存在较大的盲目性、随意性。
民政部根据国务院的指示于1989年春着手筹备设市规划工作。当时曾有几个相关单位有意承担该项课题，经民政部多方了解和比较，最终确定我所和民政部区划地名司共同承担，课题领导小组由区划地名司司长张文范任组长，副组长由胡序威、赵士修（建设部）、靳尔刚（民政部）担任。由胡序威、张文范任课题组组长，马清裕、浦善新（民政部）、顾朝林任副组长。课题组成员有蔡建明、陈田、牛亚菲、钱志鸿、田文祝、金凤君、庞森权（民政部）、范广兵、孙樱。民政部还成立了课题咨询组，由中国行政区划研究会多位专家组成。
二、经过山东试点，提出设市预测与规划的理论与方法
设市规划是一项崭新的课题，前人没有做过，无章可循。工作之初，课题组起草了规划大纲和实施方案。民政部决定以山东省为试点，于1990年6月完成《山东省设市预测与规划》，随后由中国行政区划研究会组织评审，评审认为：这是我国第一项具有开拓性的重大行政区划研究成果。与此同时，课题组组织2个小分队（由我和陈田分别负责），深入到山东省各地选择6个不同类型的城镇进行深入调研，编写《中国设市预测与规划的理论与方法》。
1990年9月民政部在山东蓬莱召开全国行政区划工作会议，推广山东省设市预测与规划经验，部署全国设市预测与规划工作。会上山东省民政厅介绍了《山东省设市预测与规划》经验，胡序威作《设市预测与规划的理论与方法》的报告，报告着重讲述了以下三个问题：（1）城市发展应与社会经济发展相协调，设市超前或滞后都不利于社会经济发展；（2）城市发展受城市自身条件和城市所处区域条件双重制约，设市不能只看城镇自身条件，忽视区域条件。报告列举了制约设市的内外条件和因素14大项共35个指标，其中除了人们熟知的经济和人口指标外，城镇区位、区域资源、环境条件、基础设施、城镇建设条件也作为重要条件；（3）设市条件评价应定性与定量相结合，为防止设市工作中的随意性，应加强量化评价，报告中简要介绍量化的评价模型（主成分分析和权重模型）和评价指标体系。设市预测与规划报告为设市预测与规划工作提供了理论与方法的依据。会后由我和陈田将设市预测与规划的理论方法缩写为论文，发表于《经济地理》1991年第2期。
三、编制全国及分省区设市预测与规划
全国行政区划工作会议后，同年11月国务院办公厅通知全国及各省区开展设市预测与规划工作。
（一）编制分省区设市预测与规划
民政部决定除了京津沪三直辖市和城镇化水平较低的宁夏、青海、西藏三个省区不搞设市预测与规划以外，全国其他省区均开展规划工作。课题组负责全国规划，各省区规划在课题组指导和帮助下，由各省区民政厅组织力量完成。课题领导小组为此采取以下措施：（1）举办培训班，培训各省区规划业务骨干。1991年3月在江苏省高邮市开办，培训班由民政部区划地名司领导、中国行政区划研究会和设市预测与规划课题组的专家讲课。（2）样榜示范，除了已完成的山东省试点规划外，由我所和民政部区划司共同完成《福建省设市预测与规划》，华东师大行政区划研究中心完成《海南省设市预测与规划》，江苏省民政厅与南京地理所共同完成《江苏省设市预测与规划》。上述三个省的规划经中国行政区划研究会组织专家评审，认为达到优秀水平。（3）中国行政区划研究会及时组织专家参与各省区规划评审会，总结交流经验，使各省区规划不断完善。从1991年5月至1994年初，历时3年，顺利完成了各省区规划。
（二）编制全国设市预测与规划
在完成分省区规划的基础上，1994年初课题组着手开展全国规划。同年3月研究拟定了总报告的总体框架，10月完成详细的编写大纲，1995年2月完成了送审稿。
全国规划从本国国情出发，依据国家经济社会发展的战略构想，系统分析了我国城市发展的历史、现状及设市工作的经验教训，并在全国各省区各自选择影响设市工作的主要因素（人口、工业、交通、工矿资源、水资源、城市基础设施、财政收入、地理位置、口岸、环境、电力、通信、地质、用地、农业、旅游、商业和科技文教等），运用主成分分析和权重模型，对全国1700多个县级行政单位和近100个建制镇，分1990（或1991）年、2000年、2010年三个时段，在进行分省区综合评价排序的基础上，进一步选择若干对设市有重大影响的具有现实可比性的经济和人口指标，进行跨省区的全国统一评价排序，对分省区设市预测与规划进行适当微调，在定性与定量研究相结合的基础上，对各规划期的城市化水平进行科学预测，对设市原则、设市模式、设市总量、设市时序、城市布局和城市体系进行宏观、系统的研究。
全国规划涉及面广、影响因素多、工作量浩大，而统计资料存在的许多缺陷又加重了工作的难度。如城市人口统计资料，1990年的第四次全国人口普查采用了较科学的统计口径，但非普查年份仍采用原有统计口径（城市非农业人口），这就需要对1990年以前及以后年份的资料进调整，方可对比。还有资料的可靠性问题，尤其是一些省区的国民生产总值需要料作调整处理，这方面的工作也花费不少精力。
全国设市预测与规划研究报告完成后，考虑到部分规划内容不宜公开，所以分为内部报告和公开出版两个版本，公开出版版本于1997年由知识出版社出版发行。
四、设市预测与规划推动我国设市工作科学发展
全国设市预测与规划工作完成后，于1995年5月由中国行政区划研究会组织专家进行。评审认为，本项研究力求政策性、战略性、综合性、科学性和可操作性相统一；注重行政主管部门和科研单位相结合、实际工作者与理论工作者相结合；加强了区域科学、系统科学和城市科学多学科综合研究；在定性分析的基础上注重应用计算机进行定量分析和预测模拟，探索出一套切合我国国情的设市预测与规划的理论与方法。《中国设市预测与规划》获1996年民政部科技进步一等奖，国家科技进步三等奖。
自1995年以来，我国设市过热的倾向已逐步得到扭转，全国城市从1995年的640个，至2000年为663个，5年间增加23个，年均增加4.6个，增速显著回落，这表明我国设市工作已逐步走上有计划发展的科学轨道。进入新世纪以来，民政部于2008年又委托我所开展此项工作，课题组在胡序威指导下由陈田负责，开展了新一轮的设市预测与规划工作，现已圆满完成工作，新规划将继续推进我国设市工作健康发展。
